Créer des postes dans l'éducation, la justice etc. sans "explosion" de la fonction publique - pourquoi c'est possible (ou: François Hollande a raison)

Mon métier, un peu étrange pour certains, est de travailler à l’amélioration du fonctionnement des administrations publiques, pour les rendre plus efficaces dans leurs missions, en diminuant les doublons, éléments bureaucratiques etc. – et en cherchant à concentrer les moyens là où ils sont les plus nécessaires, et seront les plus utiles. Je travaille (pêle-mêle) avec les gouvernements des Pays-Bas et de la Lituanie, du Kenya et de Mongolie, du Kyrgyzstan et d’Arménie, etc. – mais en France, rien à signaler. Pourtant, de cet angle là, contrairement à beaucoup, je pense que certaines propositions de François Hollande sont bien plus réalistes et compatibles non seulement entre-elles mais même avec des revendications « plus à gauche » ou « plus centristes » qu’on ne tend à le croire. Je m’explique.

Proposition 36 de François Hollande : 60000 postes en plus dans l’éducation. Proposition 52, 1000 postes en plus dans la police, gendarmerie et justice par an, soit disons 5000 sur un mandat. En même temps, des objectifs assez ambitieux de croissance et de maîtrise des comptes publics. Le programme complet est ici.

Quand en même temps Jean-Luc Mélenchon s’insurge contre les accidents du travail trop nombreux, et le manque de postes d’inspecteurs du travail, on se dit qu’il pourrait y avoir comme une contradiction entre des objectifs peut-être tous désirables, mais inconciliables.

Si on doit en effet augmenter les effectifs dans certaines catégories, sans les baisser nulle part (l’inspection du travail n’étant qu’un exemple…tous les services de l’Etat ont en général une fonction, en tout cas ceux où il y a vraiment du personnel, et on s’insurgera facilement contre toute réduction), tout en maintenant la dépense publique avec une conjoncture internationale qui ne permet guère d’espérer une croissance mirobolante, difficile de rendre ce cercle carré… Egalement difficile de concilier tout cela avec la perspective plus « centriste » (les guillemets sont parce que je crois que beaucoup à gauche ne sont pas non plus forcément contre) de diminuer la bureaucratie, en particulier pour les PME, pour rendre création d’entreprises, d’activités, d’emplois plus faciles – idées qu’on retrouve bien entendu dans le programme de François Bayrou…

En fait, François Hollande a été clair que « toutes les administrations » auraient un effort à faire (sauf éducation, justice, police et gendarmerie, donc) mais un de ses exemples (l’administration des impôts) semble se heurter aux vues des écologistes. On ne s’en sort vraiment pas.

En fait, le problème pourrait bien être que depuis des années, la France est un des rares pays où presque personne ne s’intéresse (que ce soit dans les partis, le gouvernement, l’administration, les media ou la recherche) à l’amélioration de la réglementation et de l’efficacité de l’action de l’Etat – et surtout, personne ne regarde jamais (réellement, pas comme argument électoral à la va-vite) comment ça marche ailleurs. Quand on cherche un commentaire sur ces différentes vues (augmenter le nombre d’agents du fisc aiderait-il à réduire la fraude fiscale ? avons nous plus d’accidents du travail que d’autres pays comparables et augmenter les effectifs des inspecteurs les réduirait-il ? etc.) on ne trouve vraiment pas grand chose. Au mieux un sympathique blog qui se contente de reprendre les doléances des inspecteurs du travail (certaines fort légitimes) sans discussion, en les supposant toutes exactes, et les solutions proposées par les mêmes inspecteurs toutes légitimes.

L’idée même qu’on pourrait « optimiser » l’action de l’Etat ou la structure (et les effectifs) de certaines administrations, ou de l’administration publique dans son ensemble, est même considérée comme plus ou moins « obscène » par une partie de la gauche et, disons-le, c’est largement la faute de ce « monstre » sarkozyste au nom barbare de RGPP. Officiellement, la « Révision Générale des Politiques Publiques » lancée en 2007 (et basée sur un rapport présenté au printemps 2008) devait « améliorer », « moderniser », « valoriser » - et aussi aider à « rétablir l’équilibre des comptes publics ». On peut voir plus en détail la perspective du gouvernement actuel sur ce sujet, et on se doute qu’elle est généralement positive…Les points de vue plus neutres sont pour le moins plus mesurés dans leur éloge… Les syndicats sont, eux, virulents contre. FO en a même fait un livre noir.

Alors, malheureusement, il faudrait trop de temps pour aller au fond de tout cela mais en bref : oui, la RGPP a été dans l’ensemble un « paravent » (pour rester poli) pour recouvrir la compression des effectifs de la fonction publique – que Nicolas Sarkozy souhaite semble-t-il étendre aux « grosses » collectivités territoriales, alors même que les rapports disponibles suggèrent qu’elle n’a même pas vraiment eu les résultats comptables escomptés, sans bien sûr parler de son impact sur l’efficacité de l’action de l’Etat.

De façon amusante, le gouvernement a fait appel à bien des consultants (coûteux) lors de l’élaboration de la RGPP, mais ne s’est intéressé à aucun exemple étranger (par exemple les Pays-Bas ou le Royaume-Uni, où des expériences intéressantes ont été conduites, et pas forcément par des gouvernements « de droite », bien au contraire), n’a consulté aucune des organisations internationales qui travaillent dans ce domaine (l’OCDE ou la Banque Mondiale, par exemple), et a cherché à réinventer la roue. Je ne suis pas sûr du pourquoi – un mélange d’absence d’intérêt (on ne cherchait en fait que les économies), d’arrogance et d’incompétence, je suppose… Le résultat en tout cas est qu’on a fait des coupes sombres plus ou moins au hasard (sans réellement considérer la nécessité des effectifs au regard des missions poursuivies, en comparaison avec les effectifs dans des pays comparables, etc.). On a abouti à un édifice si compliqué (où les directions nationales ne correspondent pas aux directions régionales ni celles-ci aux directions départementales, et où les missions de contrôle sont confondues avec les missions de service, ce qui est une belle pagaille) que personne ne comprend bien comment il peut fonctionner.

Alors, au fond, est-ce possible ? Peut-on renforcer l’action de l’Etat dans des domaines prioritaires, sans la dégrader dans d’autres qui sont importants, mener des réductions bien « ciblées » qui n’affaiblissent pas l’ensemble, fusionner des services aux missions proches ou identiques sans créer le chaos ?

Prenons l’exemple de l’inspection du travail si conflictuel – pour sortir des « opinions » il faut un peu analyser :

- Quelles sont les missions de l’inspection du travail, quels autres institutions y contribuent, le cadre institutionnel est-il rationnel, les moyens d’ensemble sont-ils suffisants, et sont-ils utilisés de façon efficace ?

- Les résultats sont-ils conformes à ce qu’on trouve dans des pays comparables ?

- Pourrait-on faire « mieux » sans forcément faire « plus », et comment ?

Alors bien entendu, le problème c’est dès le début que l’inspection a un double (ou plus) mandat – la sécurité et la santé au travail (domaine dans lequel il y a plus que doublon, il y a tellement d’acteurs que c’en est proche de l’absurde) et la question de la réglementation du travail (respect des conventions collectives, législation, contrats etc.). Pour savoir combien il y a vraiment d’inspecteurs contrôlant la sécurité et la santé au travail, il faudrait savoir combien les différents acteurs en emploient, par exemple les CARSAT (ex-CRAM) – et les missions des uns et des autres ont bien des similitudes. Quant aux missions, il suffit de retourner au paragraphe 5 du blog cité plus haut : « du simple manquement d'affichage des horaires aux règles de sécurité au travail au noir en passant par les risques psycho-sociaux, difficiles à prouver ». Il y aurait peut-être d’abord lieu de se demander si tous ces « risques » sont à mettre sur le même plan et demandent avec le même impératif l’intervention de l’Etat, si même l’inspection va être efficace sur tous. Il faudrait, en bref, analyser les risques et les coûts, pour décider que contrôler, si on ne veut pas se condamner à dire « il faut plus d’effectifs » pour absolument toute fonction quelle qu’elle soit.

Regardons les impôts – la nouvelle Direction Générale des Finances Publiques a plus de 121000 employés (page 37 du rapport d’activité) et l’ancienne Direction Générale des Impôts comptait 75000 fonctionnaires. Tous ne sont bien sûr pas au sens strict des « inspecteurs » mais avant de déclarer qu’il faut augmenter les effectifs pour lutter contre la fraude, il serait bon de comparer. Les Pays-Bas ont 30000 agents pour les impôts, les douanes et les contributions sociales et au Royaume-Uni 74000 agents couvrent ces mêmes fonctions (page 97 du rapport) ainsi que le versement de nombreuses aides sociales etc. En France, non seulement la DGFIP a 120000 employés pour la même population que le Royaume-Uni (et à peu près la même activité économique), mais cela n’inclut pas la douane (qui est une direction générale distincte) avec environ 18000 agents. Donc nous avons presque deux fois plus d’agents que le Royaume-Uni pour des compétences comparables, et presque cinq fois plus que les Pays-Bas (dont la population n’est que 3 fois et demi moindre). Bien sûr, il faudrait affiner, approfondir, étudier les fonctions etc. pour comparer efficacement. Mais suggérer que le problème des impôts en France c’est un manque d’effectifs, ce n’est pas tout à fait exact.

Il y a un ensemble de questions urgentes à se poser :

- Que contrôler et pourquoi ?

- Comment, avec quelle structures et quels effectifs ?

- Pour quels coûts (pour l’Etat, les citoyens, les entreprises) et quels résultats ?

On en arrive là à un deuxième désastre systématique du sarkozysme de gouvernement : le fait de chercher à contrôler et « prévenir » tout, tout le temps et en tous lieux. La fameuse « zéro tolérance » et son emblème le plus marquant (pour moi…) : l’inspection et l’action en justice contre l’ornithologue et ses oiseaux sauvages recueillis sans permis…A suivre…