Le « droit au logement » est à la fois une revendication essentielle pour assurer à tous des droits de l’homme « effectifs », et un sujet se prêtant à des débats politiques qui tendent à obscurcir les vrais enjeux. En France, assez bizarrement, alors que l’on ne croit plus guère que la loi puisse créer des biens de consommation ou transformer radicalement la société du jour au lendemain (encore que…on le croit semble-t-il encore trop souvent), on semble continuer à (ou feindre de ?) croire qu’elle pourrait régler les problèmes de logement.
En 2007, l’actuelle majorité a adopté le « Droit Opposable au Logement », qui transférait l’opération « magique » aux commissions spécifiquement créées, aux préfets et aux tribunaux administratifs. A charge pour eux de (en quelque sorte) « créer » des logements par décisions administrative (ou judiciaire). Il est assez peu surprenant que, près de 5 ans plus tard, le bilan soit très modeste (voir chiffres dans http://fr.wikipedia.org/wiki/Droit_au_logement#Droit_au_logement_opposable_.28DALO.29 ).
Que propose maintenant la gauche, peu avant des élections qui pourraient la ramener au pouvoir ? Au Parti Socialiste, dans son programme pour 2012, la Proposition 12 concerne le logement : « Pour stopper l’envolée des loyers, nous plafonnerons leur montant lors de la première location ou à la relocation, notamment dans les zones de spéculation immobilière,et nous financerons la construction de 150 000 logements sociaux par an. » Le financement de la construction de 150 000 logements sociaux par an est une excellente idée, et on ne peut qu’espérer que les crédits seront au rendez vous. Qu’en est-il du plafonnement ou de l’encadrement des loyers ?
La réaction immédiate de la droite a été : « stupide» (Benoist Apparu, http://www.liberation.fr/politiques/01012378686-apparu-juge-stupide-la-proposition-du-ps-d-un-blocage-des-loyers ). Le Sénat a répondu en adoptant cet encadrement, même si bien entendu l’Assemblée ne suivra pas (http://logement.blogs.liberation.fr/serafini/2011/12/le-s%C3%A9nat-vote-un-encadrement-des-loyers-qui-nira-pas-tr%C3%A8s-loin.html ). Tonino Serafini, de Libération, juge au contraire que l’idée n’est pas stupide, et que l’exemple de l’Allemagne montre qu’elle peut fonctionner. Il affirme qu’un tel encadrement n’aurait pas d’incidence négative sur l’offre de logements, et qu’il serait efficace pour limiter la hausse des loyers lors des relocations, et les disparités de prix entre logements similaires (http://logement.blogs.liberation.fr/serafini/2011/12/lencadrement-des-loyers-sinvite-dans-la-pr%C3%A9sidentielle.html ).
Cette proposition d’encadrement, et les arguments pour la défendre, posent trois questions au moins :
L’encadrement correspond-il aux principaux problèmes de logement en France ?
L’exemple Allemand est-il pertinent pour prédire l’effet possible de cette mesure ?
Que proposer d’autre ?
L’encadrement correspond-il aux principaux problèmes de logement en France ?
La première question est vraiment : de quels problèmes de logement parle-t-on au juste ? L’encadrement des loyers est supposé répondre à un problème qui serait « les loyers sont trop élevés ». En fait, les prix étant une résultante de la situation du marché, si les prix sont trop élevés (supposant les prix du marché à peu près libres, ce qu’ils sont peu ou prou pour les nouvelles locations ou relocations seulement), c’est que l’offre est insuffisante par rapport à la demande. En 1978, la France métropolitaine comptait 53 millions d’habitants (http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=0&ref_id=NATnon02145 ) et en 2011, 63 millions, soit près de 19% d’augmentation. Dans le même temps le parc locatif privé est passé seulement de 5,1 à 5,3 millions (+3,9%), le parc locatif social de 2,4 à 4,4 millions (+83%) et le parc de logements en propriété de 8,7 à 15 millions (+72%) (tous chiffres pour les résidences principales, source DGALN http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/donnees_chiffrees.pdf ).
On sait par ailleurs que dans les annes 70 encore il y avait une très forte pénurie de logements, avec de nombreux habitants (notamment travailleurs immigrés) dans des bidonvilles (voir par exemple http://www.ina.fr/fresques/reperes-mediterraneens/fiche-media/Repmed00028 visite de Giscard dans un bidonville à Marseille), donc l’augmentation du nombre total de logements nettement plus rapide que de la population (+52% contre +19%) n’a dans l’ensemble pas conduit à un excès d’offre, mais simplement à un moindre déficit (il n’y a plus vraiment de bidonvilles, même si il y a une recrudescence du nombre de SDF). Ce déficit persiste d’autant plus que les modes de vie ont changé, conduisant vraisemblablement à une augmentation du nombre d’unités d’habitation pour une même population.
Ce qui est frappant en tout cas, c’est que le parc locatif privé n’a pratiquement pas augmenté – il a même reculé fortement entre 1978 et 1988 (-20%), avant de « récupérer » ensuite. Il faudrait bien entendu faire une analyse plus poussée et chercher les données sur le nombre de personnes « cherchant un logement en location » aux différentes périodes, mais il est clair que les chiffres disponibles suggèrent fortement que le problème du logement locatif est avant tout un problème d’offre insuffisante.
Les problèmes les plus fréquemments rencontrés par ceux qui cherchent un logement en location sans pouvoir en trouver un semblent, en effet, être :
Un refus des bailleurs de louer à quiconque n’offre pas de « garanties » suffisantes (disons garanties « réelles ou imaginaires », du type d’emploi et des cautions à l’origine ethnique, qui est un critère « caché » mais trop souvent réel)
Les loyers trop élevés demandés par rapport aux ressources des aspirants locataires, souvent pour des logements insalubres ou minuscules
L’insuffisante disponibilité de logements sociaux pour pallier ces situations.
Encore une fois, il est assez évident que ces problèmes sont liés à une offre insuffisante. Dire que les bailleurs sont motivés par le profit est une évidence – sinon, pourquoi louer ses biens ? Le problème est qu’il y a trop peu de logements à louer, et donc que les bailleurs peuvent mettre les locataires potentiels en concurrence. C’est aussi qu’il y a, dans les régions les plus recherchées en tout cas (en particulier Paris et toutes les régions plus ou moins touristiques) d’autres possibilités pour l’immobilier de rapport : la location de vacances (très rentable et beaucoup moins contraignante en termes de durée), la vente (notamment vers des nationaux d’autres pays de l’UE) etc.
L’exemple Allemand est-il pertinent pour prédire l’effet possible de cette mesure ?
L’argument des partisans de l’encadrement est que, s’il ne résoudrait bien sûr pas tous les problèmes, il pourrait être bénéfique pour beaucoup, tout en ne présentant aucun risque d’effets pervers sur la disponibilité de logements en location. La justification de cet optimisme, chez Tonino Serafini, est double : en Allemagne, ça marche, et de toutes façon les autres placements ne sont pas attractifs du tout, donc les propriétaires continueront de louer. C’est oublier deux points essentiels.
Le premier, c’est que la situation du logement et de la population est tout à fait différente en Allemagne. La population allemande n’a augmenté que de 4,8% entre 1978 et 2011, et diminue depuis quelques années (-0,8% depuis 2002) (sources : http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/DE/Content/Statistiken/Zeitreihen/LangeReihen/Bevoelkerung/Content75/lrbev03a,templateId=renderPrint.psml ). Cette position démographique est à l’opposée de celle de la France, où la croissance a tendance même à s’accentuer. Par ailleurs, la situation du logement en Allemagne était plutôt meilleure en dans les années 70 déjà (pas de bidonvilles, au moins, suggérant une moindre pression sur le logement). La population de l’ex-Allemagne de l’Est est nettement plus basse qu’en 1950, et Berlin a environ 30 à 40% moins d’habitants qu’avant la Deuxième Guerre Mondiale. Trouver un logement à Berlin n’est donc, évidemment, guère un problème, c’est plutôt trouver un locataire qui peut le devenir. Il n’est donc guère étonnant que l’encadrement des loyers ait peu de conséquences sur l’offre de logements.
De plus, la structure interne des différents pays a une importance considérable. Si l’on regarde la dynamique des loyers en France, le problème est essentiellement concentré dans la « mégalopole » Paris-Ile-de-France (et, à un moindre degré, dans quelques métropoles provinciales, les plus dynamiques, et quelques zones très touristiques). Les chiffres de la DGALN le montrent clairement. Si l’on s’en tient aux relocations, où les augmentations sont les plus importantes (puisque les baux existants sont déjà strictement encadrés), la hausse annuelle à Paris depuis 2001 a été comprise entre 6,6 et 11,9% (et 8,9% en 2010), en Proche Banlieue cette hausse a été comprise entre 4,2 et 10,4% (avec 5,4% en 2010). Par contraste, en Province (malheureusement la DGALN aggrège toutes les régions) elle n’a cessé de se ralentir ces dernières années, tombant de 6,6% en 2005 à 1,9% en 2010 (il est évident que cette moyenne recouvre des régions où l’augmentation aura été au moins aussi forte qu’à Paris, et d’autres où elle a été beaucoup plus faible, voire nulle ou négative, en fonction du dynamisme local) (sources : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/partie3_juin2011.pdf ).
Etant donné la structure de l’économie française, avec une extrême concentration à Paris (et à la clef de meilleures carrières, de plus hauts salaires, et un chômage bien moindre), la demande est particulièrement forte pour des logements à Paris et en Ile-de-France. Rien de comparable en Allemagne, où le pays est fortement polycentrique, et une hausse trop forte des loyers dans une région pousserait de nombreux actifs à changer de ville, limitant ainsi la hausse possible des loyers. En France, pour beaucoup, c’est « Paris ou rien ».
Enfin, on a déjà noté ci-dessus que les propriétaires, au moins à Paris (et Proche Banlieue) et dans les régions attractives de Province (celles, donc, où la hausse des loyers est forte) ont d’autres options immobilières, en particulier la location saisonnière/courte, ou la vente, principalement à des étrangers (de l’UE en général). Ce n’est pas forcément une option pour tous les types de logement, mais pour beaucoup, et plus d’encadrement des loyers pourrait pousser d’autres propriétaires à en faire usage.
Que proposer d’autre ?
La situation du logement n’est absolument pas satisfaisante en France, et la solution de la droite (proclamer le « droit au logement opposable » puis ne rien faire, et surtout pas développer le logement social) est évidemment une non-solution. L’encadrement des loyers aurait probablement pour conséquence un ralentissement de la croissance du nombre de logements en location dans le secteur privé (voir ce qui s’est passé entre 1978 et 1988…), même s’il faudrait une étude beaucoup plus poussée pour en être sûr. En tout cas, il n’y a pas lieu d’être trop optimiste et de supposer qu’il n’y aura aucun impact négatif. Par ailleurs, cette mesure ne résoudrait en rien le problème de l’impossibilité, pour beaucoup, de trouver un logement quel que soit le prix, i.e. du refus de nombreux bailleurs de louer à ceux qui n’ont pas de « garanties » suffisantes (encore une fois, réelles ou imaginaires). Au contraire, un encadrement plus strict pourrait pousser bien des bailleurs à chercher le locataire le moins risqué possible, pour compenser la moindre rentabilité du placement (le risque et la rentabilité étant deux paramètres qui se compensent en quelque sorte).
Il existe une recherche comparative sur les systèmes de régulation des loyers et leurs conséquences, et certains systèmes ont plus d’avantages que d’autres (voir par exemple http://eohw.horus.be/files/freshstart/European%20Journal%20of%20Homelessness/Volume%20One/EJH_Vol1_Article4.pdf et http://www.enhr2007rotterdam.nl/documents/W12_paper_Elsinga_Haffner_Hoekstra.pdf ), mais si le problème est l’insuffisance de l’offre, c’est ce qu’il faut chercher à résoudre. Si, en particulier, l’objectif est de rendre un logement décent, à un prix raisonnable, accessible aux plus modestes, quelle que soit leur origine, c’est le logement social qu’il faut développer, avec un investissement considérable, et en le distribuant plus harmonieusement sur tout le territoire. Il faut aussi rendre plus aisé de construire des habitations locatives, individuelles ou collectives, en ville comme à la campagne. Les règles d’urbanisme rendent aujourd’hui trop aisé à bien des communes de les refuser, et ainsi « contrôler » leur population.
En clair, il faut un investissement considérable, et revoir la réglementation de la construction (pour la rendre moins restrictive). Par contre, il est difficile de voir comment l’encadrement des loyers peut être utile.
Un point final. Si l’on veut voir un exemple de l’impact social et économique très positif qu’a la disponibilité d’un vaste parc de logement à prix modérés, on peut regarder le cas de Singapour (http://en.wikipedia.org/wiki/Public_housing_in_Singapore ). Les logements sont à 95% en propriété (pas besoin de laisser la flexibilité de déménager dans une cité-Etat, donc l’Etat aide massivement à l’achat de ces appartements).
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